Del artículo 74° de la Constitución a la Norma V del CT: la prohibición que nadie puede saltarse

Por qué esta disposición de apenas dos líneas es una de las garantías más importantes - y menos invocadas - del derecho tributario peruano

Si le preguntas a diez abogados tributaristas cuáles son los principios que más citan en sus escritos, casi todos mencionarán la reserva de ley, la capacidad contributiva o la no confiscatoriedad. Muy pocos mencionarán la Norma V. Y, sin embargo, cuando se necesita, es una de las herramientas más contundentes que existen: no discute si un tributo es justo o razonable, discute algo más básico - si esa norma tenía siquiera derecho a existir en el marco legal en el que fue aprobada.

Lo que dice, en corto

La Norma V del Título Preliminar del Texto Único Ordenado del Código Tributario (D.S. N° 133-2013-EF) establece:

"La Ley Anual de Presupuesto del Sector Público y las leyes que aprueban créditos suplementarios no podrán contener normas sobre materia tributaria."

Dos líneas. Pero detrás de ellas hay una arquitectura constitucional completa, porque esta regla no nace en el Código Tributario: es el desarrollo legal de un mandato del artículo 74° de la Constitución, que va incluso más allá al extender la prohibición también a los decretos de urgencia. Y la Constitución no se queda en la prohibición: añade una consecuencia drástica, que las normas tributarias dictadas en violación de este artículo "no surten efecto". No es una irregularidad subsanable. Es una nulidad de origen.

El problema real que resuelve

Todos los años, el Congreso debe aprobar la Ley de Presupuesto dentro de un plazo fijo e improrrogable. Es, por diseño constitucional, una ley que tiene que pasar sí o sí para que el Estado siga funcionando. Y ahí está la trampa: cuando una ley tiene aprobación casi garantizada y un trámite acelerado, se convierte en un blanco atractivo para insertar disposiciones que, tramitadas por su cuenta, enfrentarían más resistencia, más debate técnico, más escrutinio público.

La Norma V existe, en esencia, para cerrar esa puerta. Impide que el sistema tributario - que determina cuánto patrimonio del ciudadano pasa a manos del Estado - se module por la vía rápida de una ley pensada para asignar gasto público, no para crear obligaciones tributarias. La Ley 28411, Ley General del Sistema Nacional de Presupuesto, refuerza esta misma lógica desde el otro lado: consagra el principio de exclusividad presupuestal, según el cual la ley de presupuesto solo debe contener disposiciones de orden presupuestal.

Un caso real que lo ilustra

El Tribunal Constitucional lo desarrolló con bastante precisión en el llamado Caso Fonavi (Exp. 0012-2014-PI/TC), a propósito de una disposición sobre devolución de aportes al Fonavi incorporada en la Ley 30114, Ley de Presupuesto del Sector Público para el año 2014. El Tribunal distinguió tres tipos de contenido que puede tener una ley de presupuesto:

• Contenido necesario: la previsión de ingresos y la autorización de gasto, su núcleo duro.

• Contenido eventual: otras materias, permitidas solo si guardan conexión directa con ingresos o gastos y son un complemento necesario para ejecutar el presupuesto.

• Contenido constitucionalmente proscrito: aquello que el propio artículo 74° prohíbe de forma absoluta - y ahí, sin excepción, está la materia tributaria.

En ese caso, el Tribunal calificó la disposición sobre devolución de aportes como contenido eventual válido, por no constituir en sí misma materia tributaria. Sin embargo, declaró fundada en parte la demanda respecto de un extremo distinto de la misma disposición - el límite temporal que fijaba para acceder a la devolución -, por vulnerar el principio de igualdad, no por infringir la Norma V. El matiz importa: el Tribunal validó el mecanismo como contenido eventual, pero eso no significa que toda la disposición haya quedado indemne de cuestionamientos; el criterio de fondo sobre materia tributaria quedó establecido con claridad: si algo es materia tributaria, no hay conexión con el gasto público que lo salve. La prohibición no admite matices ni ponderación.

Por qué le importa a quien litiga o asesora en materia tributaria

Esto no es un tecnicismo de interés puramente académico. Tiene consecuencias prácticas concretas:

1. Es un argumento formal, no de fondo. Si logras identificar que una norma que te afecta - una exoneración derogada, un cambio de alícuota, una nueva obligación formal - fue introducida a través de una ley de presupuesto o de créditos suplementarios, no necesitas discutir si esa medida es razonable o proporcional. Basta con acreditar el vicio de origen: la fuente normativa era incompetente para regular esa materia. Es una vía de ataque más económica en términos probatorios que discutir confiscatoriedad o capacidad contributiva.
2. El primer paso es siempre calificar la disposición. No toda norma con impacto económico es "materia tributaria" en sentido estricto, el caso Fonavi lo demuestra. El ejercicio profesional real está en determinar si la disposición cuestionada crea, modifica o deroga un tributo o una exoneración (ahí sí hay prohibición absoluta), o si simplemente regula la ejecución de un gasto conexo (ahí puede ser válida como contenido eventual).
3. Sirve tanto para litigar como para legislar bien. Si trabajas en el sector público, en una gerencia de asesoría jurídica o redactando iniciativas legislativas, la Norma V es una lista de chequeo obligatoria antes de proponer que una medida tributaria "viaje" dentro del proyecto de presupuesto. Ahorra observaciones, cuestionamientos de forma y, eventualmente, demandas de inconstitucionalidad.
4. Un detalle que pocos notan: la letra de la Norma V es más angosta que la Constitución. El artículo 74° prohíbe materia tributaria tanto en las leyes de presupuesto como en los decretos de urgencia. La Norma V, en cambio, solo menciona expresamente a la Ley Anual de Presupuesto y a las leyes de créditos suplementarios. Esto no debilita la prohibición - el artículo 74° opera de forma directa y autoaplicativa sobre los decretos de urgencia, con o sin repetición legal - pero es un buen recordatorio de que, ante la duda, siempre hay que subir a la fuente constitucional y no quedarse solo en la redacción del Código.

La idea que hay que llevarse

La Norma V no protege al contribuyente diciéndole qué tributos son válidos o inválidos en su contenido. Protege algo previo y, en cierto sentido, más fundamental: el procedimiento por el cual esos tributos pueden nacer. Es una garantía de forma que sostiene una garantía de fondo, porque un sistema tributario que se puede modificar por la puerta trasera de una ley de presupuesto, en la práctica, deja de tener reserva de ley.

Para quien ejerce el derecho tributario, conocerla no es un lujo académico: es una de las pocas herramientas que permite cuestionar una norma tributaria sin tener que pelear primero la batalla, mucho más difícil, de demostrar que es injusta.

¿Te ha tocado identificar (o litigar) un caso de materia tributaria "colada" en una ley de presupuesto o de créditos suplementarios? Me interesa conocer tu experiencia en los comentarios.

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Jorge Flores Gallegos
Abogado